Alcances sobre la aprobación del primer Plan Nacional de Acción sobre Empresas y DDHH en Perú

Por: Beatriz Cortéz / Equipo técnico de Red Muqui.

El día viernes 11 de junio el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos emitió el Decreto Supremo N° 009-2021-JUS que aprueba el “Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos 2021-2025”, este Plan es resultado de dos años de discusión sobre su contenido con diversos actores tanto dentro del Estado como de la sociedad civil, organizaciones sindicales y pueblos indígenas. En septiembre de 2019, mediante la Resolución Viceministerial N° 001-2019-JUS, el Viceministerio de Derechos Humanos y Acceso a la Justicia aprobó formalmente la "Metodología del proceso de elaboración del Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos" este fue un hito para la construcción participativa del Plan donde una de las principales etapas ha sido la construcción del “Diagnóstico y Línea Base” que se llevó a cabo entre septiembre de 2019 a marzo de 2021.

Diagnóstico del Plan

La elaboración del Diagnóstico y Línea Base contó con la redacción de informes temáticos que se organizaron en torno a las recomendaciones del Grupo de Trabajo sobre la cuestión de los derechos humanos y las empresas transnacionales y otras empresas de las Naciones Unidas (ONU) a partir de su visita al país en 2017.  Desde Red Muqui participamos a través de la Plataforma Nacional de la Sociedad Civil sobre Empresas y Derechos Humanos y canalizamos al MINJUSDH  a través de la Mesa Multiactor nuestras aportes y observaciones al documento sobre  “Minería y Derechos Humanos”. Los temas que abordó este documento fueron los siguientes: 1) Tierra, territorio y concesiones 2) Medio ambiente 3) Consulta previa 4) Paz, seguridad y protesta social 5) Remediación de daños al ambiente y la persona humana.

Uno de los principales objetivos para el diagnóstico es la identificación de brechas de cumplimiento de derechos, en tanto todo Plan que apunte a tener resultados efectivos debe identificar las brechas de cumplimiento, así pues, desde la Plataforma de la Sociedad Civil para empresas y Derechos Humanos, respecto al diagnóstico en Minería, propusimos la identificación de las siguientes brechas basada en el enfoque de derechos:

• Brecha en el derecho a la propiedad individual y colectiva por ausencia de consulta previa libre e informada en el otorgamiento de concesiones mineras.
• Brecha en el derecho a la propiedad comunal por ausencia de mecanismos ágiles de titulación y marco normativo desfavorable.
• Brecha en el derecho al reasentamiento digno por ausencia de marco normativo que regule reasentamiento por desplazamientos forzados para la explotación minera.
• Brecha en el derecho de las mujeres a vivir una vida libre de violencia debido al impacto negativo en los DESCA en sus territorios.
• Brecha en el derecho a la participación ciudadana por ausencia de marco normativo que regule las mesas de diálogo.
• Brecha en el derecho a la protesta por uso indebido de la fuerza pública y de los procesos penales
• Brecha en el derecho a la salud y la protección del ambiente por ausencia de garantías económicas para la implementación de los Planes de cierre de mina.
• Brecha en el derecho a la salud humana y la protección del ambiente por ausencia de remediación de PAM a causa de la falta de determinación de responsabilidades legales de empresas contaminadoras
• Brecha en el derecho a la salud humana y ambiental por ausencia de política integral de atención a los afectados y afectadas por metales tóxicos
• Brechas en el derecho al acceso al agua en contexto de extracción minera por falta de planificación participativa y contaminación ambiental.

Como resultado de las mesas multiactor en el desarrollo de los diagnósticos, el Plan aprobado con resúmenes por temas, en el caso del diagnóstico sobre Minería (Pág 54), lamentablemente el diagnóstico final aprobado por el MINJUSDH no hace énfasis en la identificación de brechas de derechos, sino que hace énfasis en los avances y esfuerzos del sector empresarial. Esto es resaltante, ya que sabemos que existe una presión de los grupos de poder económico para que el Estado no identifique brechas de cumplimiento de derechos. No basta hablar de superar las “desconfianzas”  que existen hacia la actividad  minería, sino que el Estado debe ser claro en identificar los derechos que no se vienen cumpliendo o que se encuentran afectados en el marco de esta actividad empresarial. Este paso de reconocimiento de brechas en derechos es fundamental en una política sobre derechos humanos, sin embargo, del documento aprobado vemos que no se ha tenido este enfoque en el diagnósticos, a pesar que la etapa de elaboración de diagnóstico ha sido la etapa más larga y que se ha caracterizado por ser altamente participativa, y las organizaciones de la sociedad civil, sindicatos y pueblos indígenas hemos hecho llegar insumos a la mesa multiactor.

Las acciones estratégicas y el compromiso intersectorial

El Primer PNA sobre Empresas y Derechos Humanos logra tener 97 acciones, con sus correspondientes indicadores y metas para el periodo 2021-2025, estas acciones estratégicas involucran a distintos sectores del Estado como responsables de su cumplimiento. Respecto al tema Minero, de todas las acciones estratégicas solo se ha establecido una acción estratégica que involucre como responsable al Ministerio de Energía y Minas:

Acción Estratégica N° 70: “Producir, en coordinación con el sector empresarial, la sociedad civil organizada y el sector estatal competente, una guía dirigida a unidades mineras en pequeña escala para promover su formalización y, progresivamente, una cultura de debida diligencia.”

Esta acción estratégica, además solo involucra a las empresas de la pequeña minería informal, no involucra al sector formal de la gran minería, desde la mirada de Red Muqui era crucial que existan guías de debida diligencia que el Estado desarrolle de manera intersectorial, es decir que involucren el compromiso no solo del MINJUSDH sino también del MINEM. La vía que ha optado el MINJUSDH sobre debida diligencia, es una formulación general y progresiva, que establece un reporte voluntario, es decir no se fortalece la potestad de fiscalización y regulación estatal sobre el comportamiento empresarial y no establece como responsable a MINEM para lograr el cierre de brechas en derechos (Acción Estratégica N° 87).

La participación de MINEM para el cierre de brechas es fundamental ya que este es el sector que administra el sistema de concesiones y los procedimientos administrativos de la producción minera, igualmente en el caso del Ministerio del Ambiente (MINAM), encontramos que solo se han establecido acciones estratégicas en torno a la actualización de información sobre manuales y guías de gestión ambiental, y el fortalecimiento de plataformas como el SINIA. Esta es la acción estratégica más resaltante, ya que incluye el fortalecimiento de la participación ciudadana en los procesos de identificación, prevención, supervisión y corrección anticipada de los impactos ambientales negativos, es la siguiente:

Acción Estratégica N° 46: “Evaluar los aspectos del enfoque de PR-CER que requieran ser considerados en los mecanismos de participación ciudadana con la finalidad de adoptar las mejoras correspondientes, en el marco del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental”

Los impactos ambientales que genera la actividad minera, deben ser abordados empezando por mejorar los criterios y estándares del SEIA y un eje fundamental para la identificación de los impactos ambientales, es que este proceso debe darse de manera participativa, ya que existen brechas en la participación ciudadana ambiental en el marco de la actividad empresarial minera.

Respecto al Ministerio de Cultura se ha llegado a identificar una acción estratégica en coordinación con el MINJUSDH referente a la implementación de la Consulta Previa en base a los estándares del Convenio 169° de la OIT (Acción Estratégica N° 19). Debemos recordar que el MINCUL tiene a su cargo la base de datos de los pueblos indígenas y lograr garantizar los procesos de consulta previa, ya que es uno de los derechos de los pueblos indígenas que en el marco de desarrollo de actividades mineras manifiesta brechas de cumplimiento.

Por último, respecto al Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (MIDAGRI) y su rectoría en la gestión del agua, consideramos que las brechas respecto al derecho al acceso al agua en el marco de la actividad empresarial minera, es una de las brechas que debe ser abordada con prioridad, debido a los graves impactos en la calidad y cantidad de agua que conlleva la actividad minera, sin embargo, los cierres de estas brechas han quedado fuera en la formulación de acciones estratégicas. Desde Red Muqui planteamos en la mesa multiactor la importancia de que la ANA-MIDAGRI pueda comprometerse en el Plan Nacional, sin embargo en en el Plan aprobado, esto no se ha podido considerar.

Algunos logros y retos

La aprobación del primer Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos en el Perú manifiesta la voluntad y el compromiso especialmente del MINJUSDH como institución rectora de las políticas de DDHH en avanzar hacia la efectividad de los derechos  en nuestro país. Sin embargo, consideramos que la implementación de un Plan de esta naturaleza debe considerar un mayor compromiso específico de otros sectores del Ejecutivo para lograr el cierre de brechas que tanto necesita el país como hemos señalado en el apartado anterior. Consideramos, además, que la mayoría de acciones estratégicas e indicadores que han planteado el Plan, no son indicadores de resultado comprometidos al cierre específico de brechas en derechos, sino que son indicadores de gestión.

Uno de los retos fundamentales del Plan es continuar con su implementación logrando el mismo nivel de participación multiactoral que se ha venido logrando hasta la fecha de su aprobación, ya que la participación de la sociedad civil, los sindicatos y pueblos indígenas permitirá mejorar el monitoreo de la implementación de Plan y por tanto su mejora.

Sobre la debida diligencia, consideramos que es muy importante que se haya considerado los lineamientos estratégicos sobre este estándar de actuación del comportamiento empresarial y que la aprobación de este Plan, abre con mayor claridad la necesidad de avanzar a un marco normativo vinculante en esta temática, así como el desarrollo de guías de debida diligencia vinculante y no solo voluntarias para el sector empresarial formal.