Formalización sin control: vacíos del predictamen de la nueva ley MAPE que el Congreso quiere aprobar

Por: Rodrigo Lauracio, Área Legal de la Red Muqui y Jaime Borda, secretario ejecutivo de la Red Muqui

En los últimos meses, el debate sobre la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE) se ha intensificado, especialmente a raíz de los trágicos sucesos ocurridos en Pataz, donde 13 personas fueron cruelmente asesinadas dentro de los socavones de la empresa minera La Poderosa. Este hecho puso en evidencia que los mecanismos de declaratoria de emergencia, pese a involucrar a las fuerzas armadas y a la policía nacional, no fueron suficientes para prevenir estas cruentas muertes, y también que las actividades mineras en la zona están estrechamente ligadas con la ilegalidad y el crimen organizado.

Recordemos que, en diciembre pasado, el Congreso emitió la Ley N° 32213 que amplió el plazo del Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo) para la pequeña minería y la minería artesanal hasta el 30 de junio de 2025, con la posibilidad de que el Poder Ejecutivo lo extienda hasta el 31 de diciembre de 2025 mediante decreto supremo. Como era previsible, el Ejecutivo emitió recientemente el Decreto Supremo N° 009-2025-EM, ampliando el Reinfo. Este decreto incluye disposiciones como la posibilidad de transferir automáticamente derechos mineros, es decir, un Reinfo hereditario, lo que contradice diversas opiniones técnicas recogidas durante el debate de la propuesta. Además, no aborda de fondo el problema de la formalización ni el incremento de actividades ilícitas relacionadas con esta actividad.

Paralelamente, el Congreso y varios congresistas presentaron proyectos de ley de distinta naturaleza para abordar este complejo problema, en total 9 proyectos de ley[1]. Finalmente, la Comisión de Energía y Minas, tras acumular nueve proyectos provenientes de diversas bancadas (Podemos, Magisterial, Somos Perú, Fuerza Popular, Avanza País, y el Ejecutivo), debatirá estos días el predictamen denominado “Ley que regula el régimen especial para la pequeña minería, minería artesanal y minería tradicional”.

Al respecto debemos expresar algunas observaciones relevantes:

• Rol del Ministerio de Energía y Minas (Minem)

El predictamen otorga al Minem el papel de “promotor y fomentar” la pequeña minería, minería artesanal y minería tradicional en todo el territorio nacional. Al mismo tiempo, centraliza en este ministerio facultades rectoras y de fiscalización, específicamente en materia ambiental. Esto representa un grave retroceso, ya que desde hace más de una década estas competencias estaban divididas entre el Minem y el Ministerio del Ambiente (Minam) para garantizar imparcialidad, neutralidad y un rol protector del medio ambiente. Esto es especialmente crítico dada la gran afectación ambiental que estas actividades generan, debido al uso de sustancias como mercurio y cianuro.

• Incorporación de la categoría “minería tradicional”

La propuesta introduce una nueva categoría de minería tradicional, sumándose a las de pequeña minería y minería artesanal. Esta categoría no existe en la legislación vigente, y su distinción respecto a la minería artesanal es ambigua. Además, justifica su regulación mediante un elemento “cultural e histórico”, lo que no queda claramente definido. Esta figura legal, antes que fomentar la formalización, podría motivar la expansión minera.

• Impacto en los derechos de los pueblos indígenas

La nueva regulación impacta directamente en los derechos de los pueblos indígenas y originarios. Por ejemplo, para autorizar la explotación, transporte y otros actos, se requiere para la MAPE; no existe una disposición clara que obligue a Minem a garantizar la protección de los derechos colectivos de los pueblos indígenas u originarios. Conforme al Convenio 169 de la OIT, estos actos deberían estar sujetos a consulta previa, pero se asume que, al tratarse de “minería de pequeña escala”, estas exigencias no son aplicables, lo cual vulnera derechos fundamentales.

• Obligaciones internacionales sobre el uso de mercurio y cianuro

La actividad minera “artesanal o pequeña minería” en su gran mayoría actualmente hace uso de mercurio y cianuro, pero, en este dictamen se obvió que el Perú tienen una obligación internacional al haber ratificado la Convención de Minamata para reducir el uso de estas sustancias. A lo largo de la propuesta de ley, no se ha establecido un mecanismo claro para el control, supervisión y sanción por el uso de estas sustancias. 

• Distinción entre actividades legales e ilegales

No se ha propuesto un procedimiento claro para diferenciar actividades de pequeña minería o minería artesanal legítimas de aquellas que, aprovechando el registro en el REINFO, realizan actividades ilegales vinculadas al crimen organizado. La Cuarta Disposición Transitoria Final perpetúa la impunidad al mantener que ningún minero inscrito en el Registro Nacional de Pequeña Minería, Minería Artesanal y Minería Tradicional (RENAPMAT) será penalizado por delitos de minería ilegal (artículo 307-A del Código Penal).

• Concentración de competencias en el Minem

La propuesta concentra nuevamente las competencias sobre la MAPE en el Minem, excluyendo la posibilidad de establecer convenios con los gobiernos regionales. Aunque propone crear órganos desconcentrados, la posición asumida se orienta hacia la centralización. Esto, sin duda, reduce la capacidad del propio Estado para enfrentar esta problemática desde todas las aristas e involucrando a todos los niveles de gobierno.

Estas observaciones, sumadas a las realizadas por especialistas, organizaciones indígenas y comunidades, reflejan que la elaboración del predictamen ha sido limitada. No aborda los problemas estructurales de la MAPE en el país, como la ilegalidad, inseguridad, explotación laboral, trabajo infantil y contaminación ambiental. Es necesario un marco legal que garantice seguridad tanto para los mineros como para las comunidades circundantes.

Finalmente, se requiere un marco normativo integral, construido con participación amplia y enfoque territorial, que priorice los derechos humanos y colectivos, la sostenibilidad ambiental y una verdadera fiscalización. De lo contrario, seguiremos enfrentando las mismas tragedias, con un Estado cada vez más debilitado frente al avance del crimen organizado en el sector minero.

[1] Proyectos de Ley 3634/2022-CR, 9555/2024-PE, 9745/2024-CR, 9766/2024-CR, 10297/2024-CR, 10365/2024-CR, 11238/2024-CR, 10067/2024-CR y 11340/2024-CR.

Foto: Composición/Congreso de la República/Agenda Andina