Repercusión del «Proyecto de Ley de la Reconstrucción» sobre territorios y derechos de pueblos indígenas

Lima, 20 de abril de 2017

Señora
Luz Salgado
Presidenta del Congreso de la República
Lima.-

De nuestra consideración:
Hemos tomado conocimiento que el día lunes se debatirá en el Pleno del Congreso de la República el proyecto de “Ley que aprueba disposiciones de carácter extraordinario para las intervenciones del gobierno nacional frente a desastres y que dispone la creación de la Autoridad para la Reconstrucción con cambios”, diversos colectivos, plataformas y organizaciones de la sociedad civil creemos que la norma no aborda de manera integral y planificada lo que parecía ser un consenso respecto a la oportunidad de reconstrucción nacional que no solo atienda la infraestructura, por tanto queremos expresar lo siguiente:

I. SOBRE INSTITUCIONALIDAD, GOBIERNOS REGIONALES, PARTICIPACIÓN SOCIAL:

1. Hemos aprendido en el último tiempo que las amenazas naturales pueden convertirse en desastres naturales si no hacemos nada para evitarlo y que la magnitud de los daños que hemos sufrido recientemente tienen que ver con falta de planificación y prevención. Permanentemente estamos en el círculo vicioso: desarrollo, desastre natural, reconstrucción, desarrollo. Romper ese círculo es una tarea que compete a la sociedad y al Estado. Recordemos que hemos tenido fenómenos de “El Niño” entre 1982-1983, 1997-1998, 2015-2016 un terremoto en Ica el 2007 y en cada caso, procesos de reconstrucción. Lamentablemente, esos procesos no nos han puesto en mejores condiciones para afrontar las amenazas o eventos naturales que se han producido con posterioridad.

2. En estos momentos hay un deseo de la mayor parte de la sociedad peruana de no seguir repitiendo la misma historia. Por esta razón, la reconstrucción de los lugares afectados constituye una oportunidad para superar o minimizar nuestras vulnerabilidades, entre ellas, la institucional. Expresión de esa vulnerabilidad es la existencia de un sistema de información ambiental que no nos permite adelantarnos a los hechos y establecer estados de alerta oportunos; la casi inexistente planificación del uso y la ocupación del territorio y en consecuencia, la no utilización de los mapas de riesgo; la debilidad de la regulación técnica y ambiental que no garantiza la existencia de infraestructura y equipamiento seguros o menos susceptibles a sufrir daños, un claro ejemplo de ello son los más de doscientos puentes que se han perdido con las inundaciones. A esto se suma, la reacción lenta del Estado debido a su carácter centralizado y una sociedad cada vez menos organizada y preparada para responder de manera adecuada a los eventos naturales.

3. La propuesta de Ley para la Intervención del Gobierno Nacional en la reconstrucción está orientada básicamente a la rehabilitación, reposición, reconstrucción y construcción de infraestructura. Además, plantea crear una entidad ad-hoc para conducir la reconstrucción. Se establece la formulación de un plan pensado solo desde el ejecutivo, en el que los gobiernos regionales y locales pueden incorporar propuestas de proyectos. En esta iniciativa normativa no parece existir la voluntad política de activar la participación social. Todo indica, que para el gobierno la reconstrucción descansa principalmente en las empresas privadas dedicadas a la construcción. Sorprende que todo el Proyecto de Ley justifica sus acciones y sustenta como única problemática en la “falta de capacidad de respuesta de los Gobierno regionales y Gobierno locales ante los desastres ambientales producidos”, recordando que es función del Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres-CENEPRED brindar asistencia técnica a los gobiernos subnacionales en la gestión de riesgo de desastres .

4. Para la sociedad civil rehabilitar, reponer, reconstruir o construir infraestructura es necesario pero no es suficiente en un proceso de reconstrucción. Consideramos que ésta debe implicar también el fortalecimiento de las instituciones estatales y sociales para que en adelante se garantice una intervención pronta, oportuna y eficaz, con los instrumentos necesarios para la prevención y gestión de los riesgos, considerando los escenarios de cambio climático, propensión a sismos, etc. En ese sentido, es un error que el gobierno nacional repita errores creando una entidad ad-hoc, de naturaleza temporal, para encargarse de la reconstrucción, la pregunta es ¿cómo empodera y fortalece estas instituciones temporales a los gobiernos regionales para que sean capaces de hacer frente a los desastres ocurridos y que seguirán ocurriendo?. Recordar que se ha tenido una experiencia similar en el caso de la región Ica y no tuvo resultados positivos. Además, este tipo de institucionalidad no permite acumular aprendizajes, tener objetivos de largo plazo, ni incorporar en el Estado prácticas para atender situaciones similares. Se requiere que una entidad nacional con carácter permanente (Secretaria de Gestión del Riesgo de Desastres, CENEPRED, CEPLAN, INDECI), de la mano con los gobiernos locales y regionales, y desde el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres impulse y monitoree el proceso de reconstrucción, teniendo como apoyo fundamental al Ministerio del Ambiente y a sus organismos especializados.

5. Si bien los gobiernos regionales y locales se vieron sobrepasados en su capacidad de respuesta, esto también ocurrió con el gobierno nacional. Además, queda claro que pese a sus limitaciones son necesarios para afrontar oportunamente los riesgos de desastre y una reconstrucción que responda a los problemas de cada lugar. En Chile, luego de los desastres del 2010 hubo un proceso de reconstrucción liderado por el Ministerio de Planificación y Cooperación y los gobiernos subnacionales. Desde cada lugar afectado, se decidió qué hacer y cómo, fortaleciendo las capacidades locales y asegurando una amplia participación de la población. Este proceso de reconstrucción es uno de los más exitosos del mundo. Por ello, llama la atención que el proyecto de Ley ponga en un segundo plano a los gobiernos regionales y locales sin fortalecerlos y no considere como un elemento fundamental en la respuesta, la participación de la población.

6. El fortalecimiento institucional también implica medidas para destrabar los procesos de planificación territorial permitiendo que se establezcan formalmente los lugares de ocupación y uso seguro. En aquellas zonas donde existe alto riesgo no mitigable debe prohibirse la ocupación o uso del territorio y en donde existe riesgos que se pueden atenuar, es necesario que se establezca de manera precisa condiciones de uso y ocupación. Además, es necesario que existan regulaciones técnicas y ambientales para que la infraestructura y el equipamiento se construyan considerando los riesgos existentes, así como los procesos de desarrollo local, regional y nacional.

II. ANÁLISIS DEL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY:

7. El artículo 1 (Objeto del proyecto de Ley) plantea la declaración prioritaria de interés nacional y necesidad publica “la implementación y ejecución de un Plan integral para rehabilitación, reposición, reconstrucción de la infraestructura de uso público de calidad incluyendo salud, educación y programas de vivienda…”. El artículo 2 aborda el contenido de dicho Plan de reconstrucción que sea aprobado por el Consejo de Ministros, y en los artículos 3y 4 presentan la creación de una Autoridad para la reconstrucción asignándole funciones para ello, para el seguimiento del Plan propone la conformación de un Directorio presidido por el Presidente del Consejo de Ministros, integrando al Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio de Transportes y Comunicaciones, Ministerio de Agricultura y Riego; y el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.
La citada propuesta legislativa no considera ni fortalece las instituciones y funciones existentes en el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD), aprobado por Ley 29664. Ley 29664 Ley que crea el SINAGERD prevé la fase de reconstrucción ante desastres de gran magnitud, asignándole a la PCM ser el ente rector de dicho sistema. Cuenta con un Consejo Nacional de gestión de Riesgos de Desastres integrando por el Presidente de la República, la PCM, el MEF, Ministerio de Defensa, Ministerio de Salud, Ministerio de Educación, Ministerio del Interior, Ministerio del Ambiente, Ministerio de Agricultura y Riego, Ministerio de Transportes y Comunicaciones; y el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. Mientras que el Proyecto de Ley plantea un Directorio con menos integrantes que el Consejo nacional de Gestión del Riesgos y Desastres.

La PCM es el ente del rector del SINAGERD contando con atribuciones y en caso de desastres de gran magnitud puede proponer un esquema institucional y financiero de reconstrucción (artículo 10 de la Ley ) y el MEF evalúa e identifica los mecanismos adecuados y costo-eficientes que permitan al Estado contar con la capacidad financiera para ello (artículo 16), además es el CENEPRED quien propone los lineamientos de política para el proceso de reconstrucción, tiene a su cargo la coordinación del coordinar y ejecutar el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (art. 12 de la Ley) y en el reglamenta la Ley 29664(Decreto Supremo Nº 048-2011-PCM) se prevé en la fase de reconstrucción la elaboración de un Plan integral de reconstrucción (artículo 36 del reglamento).

Entonces, no está claro el propósito o sustento para la creación de una nueva “autoridad para la reconstrucción” si ello ya es parte del SINAGERD con responsables para su ejecución. Entonces, si se pretende priorizar la rehabilitación y reconstrucción en el caso de desastres se recomiendo fortalecer a las instituciones existentes para ello y dotarle en todo caso con el proyecto de Ley los mecanismos adicionales necesarios para que sean eficientes, sin necesidad de crear una nueva autoridad temporal.

8. Artículo 6 del Proyecto de Ley presenta las acciones de transparencia y responsabilidad en donde la nueva Autoridad publicará trimestralmente el avance de la ejecución física y financiera de los proyectos. Consideramos que esto es muy limitado para generar transparencia en las funciones de la autoridad, puesto que la información de los avances, actividades y otros debe darse a través de mecanismos que permitan a los ciudadanos mantenerse informados de lo que se viene realizando en el marco del proceso de reconstrucción nacional. Por lo que se recomienda que se apliquen los mecanismos de transparencia indicados en la norma de SINAGERD, además que dicho artículo indique expresamente que la Autoridad (o la institución existente para dicha función que se tenga que fortalcer) debe crear un portal de transparencia estándar (PTE) donde se colgará información presupuestal, del personal, de los proyectos, bienes y servicios, etc., como lo indica el D. S. N° 043-2003-PCM, Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Ley N° 27806), su Reglamento (D. S. N° 072-2003-PCM modificado por D. S. N° 070-2013-PCM), la Implementación del Portal de Transparencia Estándar en las Entidades de la Administración Pública (D. S. N° 063-2010-PCM) y la Directiva N° 001-2010-PCM/SGP “Lineamientos para la Implementación del Portal de Transparencia Estándar en las Entidades de la Administración Pública” (R. M. N° 200-2010-PCM, modificada por R. M. N° 203-2012-PCM); las cuales establecen la obligatoriedad a todas las entidades públicas de contar con cierta información en los portales de transparencia estándar (PTE).

Asimismo, recomendamos que teniendo en cuenta el actual contexto de corrupción de licitaciones públicas de los proyectos de inversión, se pongan candados expresamente de anticorrupción y ética pública. Por lo que se recomienda que haya un artículo que expresamente indique que habrá participación de la Contraloría General de la República en el seguimiento de los proyectos de inversión que se generen en el marco de dicho proyecto. Siendo necesario que la Defensoría del Pueblo participe como veedores de este proceso. Al mismo tiempo, es importante que se señale que la Autoridad se sujetará a la normativa anticorrupción elaborando su Plan Sectorial Anticorrupción y su Plan de Ética Pública.

Finalmente, sobre este tema recomendamos que se incorpore un artículo que mencione que habrá auditorías públicas y que estás será publicado en el portal institucional de la Autoridad. Cabe señalar, que es importante que todos los apoyos internacionales y prestamos que se otorguen al Perú tanto por instituciones financieras internacionales – IFIS y otros, para apoyar al proceso de reconstrucción nacional deben ser transparentes por ende de acceso público, cumpliendo con la normativa nacional de transparencia y acceso a la información. Es importante que los ciudadanos estén enterados y conozcan de los procesos, acciones, avances que se desarrollen en el marco del proceso de reconstrucción nacional, por lo cual es importante que se abran espacios de devolución por parte del Gobierno y de fortalecer los canales de comunicación con la sociedad civil afectada siendo importante además que se convoque a los gremios técnicos y academia especializada.

9. Artículo 8 del Proyecto de Ley: Competencias y facilitaciones administrativas extraordinarias y temporales Existe normativa reciente y en vigencia que viene flexibilizando los procedimientos administrativos para facilitar las inversiones; en ese sentido creemos que la simplificación y exoneraciones de nuevos procedimientos administrativos para la reconstrucción tiene que realizarse con revisión de la normas que proteja sujetos y bienes jurídicos que pueden ser vulnerados en ese sentido está el inciso 8.1 cuando menciona que esas simplificación y exoneración se hará por Decreto Supremo y con voto aprobatorio del Consejo de Ministros.

Con mayor preocupación vemos el inciso 8.4 que menciona el libre acceso y disponibilidad a los terrenos o predios en donde se disponga la ejecución de proyectos al ordenar que los distintos niveles de gobierno deben poner los predios y terrenos a disposición de la autoridad. Sin mencionar garantías mínimas para asegurar que dichos predios y terrenos puedan estar sujetos a título de posesión o propiedad sea privada, colectiva; el gobierno simplemente asume que todas las tierras y predios son de libre disposición del Estado; dicho actos pueden generar mayor inseguridad jurídica y conflictividad social.

10. Segunda Disposiciones Complementarias y Finales.- Aplicación del Decreto Legislativo 1192. Como hemos mencionado estos últimos años se han venido aprobando normas que flexibilizan los procedimientos administrativos para favorecer la inversión una de las normas que va en ese sentido es el Decreto Legislativo 1192 Ley Marco de Adquisiciones y Expropiación de inmuebles, Transferencia de Inmuebles de propiedad del Estado, Liberación de interferencias y dicta otras medidas para la ejecución de obras de infraestructura. Norma que fue nuevamente flexibilizada recientemente con el Decreto Legislativo 1330 que modifica varios artículos. En ese sentido debemos apuntar que el DL 1192 y su modificatoria DL 1330 han sido observadas por organizaciones de la sociedad civil, la academia y organizaciones indígenas; puesto que vulnera la inviolabilidad del derecho de propiedad protegido por la Constitución en su artículo 70 al mencionar que los procedimientos de expropiación son una excepción y se dan por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley y con control judicial en el valor de la propiedad. Sin embargo dicho Decreto lo que hace es flexibilizar la protección constitucional a la propiedad e incentivando la expropiación de bienes inmuebles lo que está generando mayor inseguridad jurídica. Lamentablemente esta norma tendría vicios de inconstitucionalidad y difícilmente podrá ayudar a la reconstrucción nacional, sino más bien generará mayor conflictividad.

11. Sexta Disposición complementaria final del Proyecto de Ley sobre Enfoque de Desarrollo Urbano Sostenible y Saludable. Al respecto no se ha considerado la participación del Ministerio del Ambiente y el Ministerio de Salud, llamando la atención esta ausencia cuando el enfoque propuesto en el proyecto de Ley aborda los temas de Cambio Climático y el desarrollo urbano saludable.

12. Octava Disposición complementaria final del Proyecto de Ley señala que el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento puede declarar zonas de riesgo no mitigable para lo cual requiere de una evaluación de riesgo realizada por el CENEPRED, con la información proporcionada, entre otros por INGEMMET. No queda claro a qué información se refiere en este caso, si se trata de información sobre riesgos geológicos o concesiones mineras. La existencia de estas últimas no debería ser impedimento para el establecimiento de una zona de riesgo no mitigable, pues la seguridad de las personas está por encima de cualquier otro bien jurídico.

13. Novena: Disposición complementaria final del Proyecto de Ley sobre Obras por terrenos. Esta disposición genera una máxima preocupación, al ver que no está articulado con el cuerpo de la norma. Simplemente en un párrafo cuya redacción es imprecisa, ambigua y confusa dispone que la inversión privada en el encausamiento y escalonamiento de ríos que genere tierras aprovechables, puede ser reconocida de acuerdo a las condiciones y modalidades de retribución o compensación para el inversionista mediante Decreto Supremo. La preocupación radica en que no es política y jurídicamente serio a través de una disposición complementaria que busca la reconstrucción de zonas devastadas por el fenómeno del niño costero, se pueda estar aprovechando para que empresas privadas puedan acceder a tierras y territorio sin ninguna garantía, ni revisión y cumplimiento de las normas que ordenan y protegen la disposición del recurso tierra. La inversión privada es necesaria para reconstrucción pero el gobierno no puede generar ventajas por la prestación de sus servicios. Además de ello la disposición generaría inseguridad jurídica en los pequeños propietarios, en la propiedad colectiva de comunidades. teniendo en cuenta que la posesión en el Perú es en su mayoría sin títulos de propiedad.

14. Primera Disposición Complementaria Transitoria del Proyecto de Ley que dispone la autorización de ejecución de proyectos de necesidad inmediata antes de la aprobación del Plan referido en el Proyecto de Ley. Al respecto no se indican controles previos o mínimos sobre el proceso de contratación o ejecución de las obras, como ya se señaló se recomiendo incorporar la participación de la Contraloría General de la República y establecer controles mínimos para evitar actos de corrupción.

15. Primera Disposición Complementaria Modificatoria, en la cual Autorizan y amplían los alcances de la Ley 29230 proponiendo que “no es exigible el otorgamiento de garantías en el caso de ejecución de obras”. Esta disposición abriría las puertas para el incumplimiento de las obras, quitando todo filtro de supervisión para que desde el Estado se requiera el cumplimiento o penalidad de las obras inconclusas o mal ejecutadas.

16. Segunda Disposición Complementaria Modificatoria del Proyecto de Ley en la cual proponen agregar una Sexta disposición complementaria a la Ley 29158 (Ley Orgánica del Poder Ejecutivo). Al respecto las autoridades especiales que se pretenden crear y sus funciones no podrían superponerse sobre otras normas como la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, ya que se le estaría dando megapoderes a una institución sin filtros ni supervisiones. Se plantea que al menos las funciones adicionales que se asignen a instituciones (establecidas o temporales) tengan la supervisión de la Contraloría General de la República.

Adicionalmente llamamos la atención sobre la repercusión a los territorios de pueblos indígenas que signifiquen la implementación del Proyecto de Ley propuesto como lo han manifestado las Organizaciones Indígenas a través del Pacto de Unidad.

Atentamente,

GRUPO DE TRABAJO DE PUEBLOS INDIGENAS DE LA COORDINADORA NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS HUMANOS-GT DE PPII DE LA CNDDHH.
CENTRO AMAZÓNICO DE ANTROPOLOGÍA Y APLICACIÓN PRÁCTICA- CAAAP
COOPERACCIÓN
DERECHO AMBIENTE Y RECURSOS NATURAES –DAR
INSTITUTO DEL BIEN COMUN-IBC
INSTITUTO DE DEFENSA LEGAL DEL AMBIENTE Y EL DESARROLLO SOSTENIBLE - IDLADS
RED MUQUI
PACTO DE UNIDAD

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1. Artículo 6 del Decreto Supremo Nº 048-2011-PCM: Brindar asistencia técnica al gobierno nacional, gobiernos regionales y locales, en la planificación para el desarrollo con la incorporación de la Gestión del Riesgo de Desastres en lo referente a la gestión prospectiva y correctiva, en los procesos de estimación, prevención y reducción del riesgo, así como la reconstrucción

2. El Artículo 8 de la Ley“ i. La recuperación social, la reactivación económica y la reconstrucción, como consecuencia de un desastre, en el marco del proceso de planificación del desarrollo”

3. Artículo 10: Inciso j. En situaciones de desastres de gran magnitud, en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas, proponer al Consejo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres el esquema institucional y financiero de reconstrucción, sobre la base de un análisis de vulnerabilidades, daños y necesidades. Este esquema tiene presente las competencias de los gobiernos regionales y gobiernos locales, la existencia de capacidades en la sociedad civil organizada y el principio de subsidiariedad, según lo establecido en la presente Ley.”