Suspensión del PUPCA e impacto en las actividades extractivas

por Mayra Zambrano Huarcaya

El 30 de mayo de 2023, a través del Decreto Supremo N° 006-2023-MINAM, se aprobó el “Cronograma de Transferencia de Funciones en materia de fiscalización ambiental de los subsectores Transportes, Vivienda y Construcción, Saneamiento, Comunicaciones, Salud, Defensa, Justicia, Educación y Cultura al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental”, el cual detalla en su cuarta disposición complementaria final la suspensión del Procedimiento Único del Proceso de Certificación Ambiental (PUPCA) aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2022-MINAM.

Cuarta.- Aplicación normativa de los procedimientos administrativos a cargo del Senace.
Para las etapas, requisitos, plazos y demás aspectos relacionados con el proceso de certificación ambiental a cargo del Senace son de aplicación la normativa vigente en el marco del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental, incluyendo los Reglamentos de Protección y/o Gestión Ambiental, salvo las disposiciones aprobadas mediante Decreto Supremo N° 004-2022-MINAM, que son aplicadas desde el 01 de enero de 2025. (subrayado agregado)

Al respecto, es necesario precisar que el PUPCA es una herramienta que el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE) utiliza para mejorar la predictibilidad y potenciar los procesos de certificación debido a que estandariza las etapas, plazos y requisitos de diez procedimientos administrativos, como la clasificación de proyectos, el plan de participación ciudadana, la aprobación de los estudios de impacto ambiental detallados y sus modificatorias, los informes técnicos sustentatorios, entre otros.

Con los antecedentes del Decreto Supremo N° 004-2022-MINAM (publicado el 26 de enero de 2022) y la Resolución Ministerial Nº 310-2019-MINAM{1} (publicado el 13 de octubre de 2019), observamos que la creación del PUPCA ha sido un proceso que ha tomado varios años de evaluación y gestión participativa para integrar la certificación ambiental en un solo ente del Estado y así poder fomentar la transparencia en los proyectos de inversión.

Tal instrumento busca proporcionar mayor transparencia y seguridad jurídica, así como la comprensión y el acceso a la información relacionada con los proyectos y sus impactos ambientales, permitiendo una mayor participación ciudadana y un mejor control sobre las actividades extractivas; así mismo, promueve una mayor coordinación entre las diferentes instituciones involucradas en la evaluación ambiental, lo que puede mejorar la cooperación y la comunicación entre ellas{2}, facilitando el ansiado intercambio de información para evitar duplicidades y permitir una evaluación más integral y completa de los proyectos.

Así, el PUPCA fue implementado y tuvo vigencia desde el 21 de julio de 2022 de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto Supremo N° 004-2022-MINAM; es decir, con menos de un año de soporte a la estrategia, el Decreto Supremo N° 006-2023-MINAM desestabiliza al SENACE al intervenir con una suspensión de la herramienta legal hasta el 1 de enero de 2025. La exposición de motivos no revela completamente la intención de la disposición, sino complica y debilita al Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA) a pesar de que el PUPCA cuente con un análisis previo de impacto regulatorio e indicadores altos de gestión administrativa. Parte de la fundamentación la vemos planteada desde las páginas 14 a la 17 de la exposición de motivos, donde se explica la finalidad de la suspensión: [...] que en ese periodo de tiempo suspendido se terminen de definir y establecer los aspectos técnicos sobre admisibilidad, opiniones técnicas, participación ciudadana, entre otros, y de esta manera cautelar el correcto funcionamiento del SEIA brindando predictibilidad, objetividad y seguridad jurídica a los actores involucrados del SEIA. En otras palabras, con ese simple argumento sin fundamento procedimental del tiempo de suspensión, se otorga esa medida; siendo una pregunta constante por qué se decide ahora aplicar los reglamentos sectoriales que no están completamente adecuados al marco del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) y seguir promoviendo una dispersión normativa sobre la certificación ambiental para seguir generando confusión en la sociedad civil y no velar por una adecuada transparencia en los procesos administrativos.

Fuente: Exposición de Motivos del Decreto Supremo N° 006-2023-MINAM, pp.16

Observamos que, de acuerdo con la teoría de los hechos cumplidos y los derechos adquiridos{3}, el PUPCA y la aplicación de los reglamentos sectoriales pueden coexistir a pedido del administrado y seguir el procedimiento de acuerdo al último acto administrativo vinculado, tal como menciona la página 16 de la referida exposición de motivos que faculta que a pedido de parte, se pueda solicitar mantener dichas reglas (las ambientales sectoriales) [y que] dicha solicitud se deberá realizar [al SENACE] antes del inicio del procedimiento [...], por consiguiente, habría una carga administrativa complicada, así como una falta de transparencia y comprensión de los múltiples actos administrativos. Lo que podría conllevar a un mayor número de conflictos socioambientales en zonas extractivas, principalmente mineras, ya que se encuentran en constante ampliación por el alza en los precios de los metales en mercados internacionales.

Por tanto, el PUPCA debió ser un instrumento legal reforzado y no suspendido, ya que visibiliza la negligencia en la gestión ambiental en el contexto de expansión extractiva y de los conflictos socioambientales en territorios originarios. De esta manera, la certificación ambiental necesita contar con un componente fuerte de transparencia ambiental, por ejemplo a través del EVA del SENACE u otras plataformas informáticas accesibles al ciudadano; además de evitar una diáspora de normas jurídicas que compliquen la comprensión de las modificatorias a los instrumentos de gestión ambiental.

{1}Donde se dispuso la publicación del “Proyecto de Decreto Supremo que aprueba las Disposiciones para el Procedimiento Único del Proceso de Certificación Ambiental del Senace” en cumplimiento de lo establecido en el artículo 39 del Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Información Pública Ambiental y Participación y Consulta Ciudadana en Asuntos Ambientales, aprobado por Decreto Supremo Nº 002-2009-MINAM; y, el artículo 14 del Reglamento que establece disposiciones relativas a la publicidad, publicación de Proyectos Normativos y difusión de Normas Legales de Carácter General, aprobado por Decreto Supremo Nº 001-2009-JUS.
{2}Entre el MINAM, PCM, MEF, MINEM, MTC, MINJUSDH, Produce, MINCU, entre otros.
{3}También denominadas teoría de la ultraactividad (derechos adquiridos) y teoría del efecto inmediato (hechos cumplidos). Cuando nos remitimos al primero, trata sobre un derecho que ya fue otorgado y que no se puede revocar, en cambio, el segundo refiere a que cada norma jurídica debe aplicarse a los hechos que ocurran durante su vigencia.